Postmoderne democratie

Piet Romeijn, mei 2002

We hebben al postmoderne kunst, postmoderne architectuur en postmoderne filosofie, maar ik vermoed dat we ook postmoderne democratie tegemoet gaan. Op zichzelf niet bijzonder in deze dynamische wereld, maar het lijkt mij van belang dat het denkende deel van de natie, dus ook vrijmetselaren, daarover nadenken. Ik voel mij daarin bevestigd door onze ordegrondwet, die het heeft over ‘verantwoordelijkheid t.o.v. de wereld’ en over ‘bijdragen aan een betere samenleving’.

Ik wil het onderwerp behandelen op de manier van het Nederlands Gesprek Centrum. Dat is een instelling die zijn oorsprong vond in de Tweede Wereldoorlog, toen de Duitse bezetters een groep Nederlandse prominenten als gijzelaars opsloten in Sint Michielsgestel. Die gingen zich al tijdens hun gevangenschap bezig houden met de vraag wat er na de oorlog in Nederland maatschappelijk aan de orde zou komen.

En sinds 1949 zijn ze dat blijven doen als het Nederlands Gesprek Centrum. Het werkt nu als een forum waar normatief geladen thema’s rustig en zonder voortijdige publiciteit objectief besproken worden, zonder dwang tot consensus, met studiegroepen, symposia, en publicaties. Ze zien zichzelf als vrijplaats voor serieuze discussie over omstreden kwesties en als waakhond die aanslaat als dringende problemen veronachtzaamd dreigen te worden. Het NGC heeft een algemeen bestuur van circa 40 personen, bijna zonder uitzondering bekende figuren uit vele sectoren van de samenleving. Hun publicaties gaan steeds over actuele thema’s. Naar mijn mening zijn ze een waardevolle, onpartijdige informatiebron voor geïnteresseerde burgers. Voor € 20 per jaar ben je donateur.

Hun jongste symposium ging over de verhouding overheid-burger, zeer actueel dus. Vier essays, die daarbij dienst gedaan hebben, zijn gepubliceerd in een boekje getiteld Haagse tegenstrijdigheden. Als donateur kreeg ik het gratis, maar het is ook in de boekhandel te koop.

De inleiding is geschreven door Dr. S.J. Noorda, voorzitter van het College van Bestuur van de Universiteit van Amsterdam en lid van het presidium van het Nederlands Gesprek Centrum.

Ik citeer: “Het botert de laatste tijd niet erg tussen overheid en burgers. En het is niet duidelijk wie begonnen is. De onderdanen van vroeger zijn oplettende eigenbelang-behartigers geworden, met weinig talent voor gehoorzaamheid maar een sterke aanleg voor opportuun handelen. Van de overheid verwachten ze alles als het hun goed uitkomt en niets als het overheidsoptreden persoonlijke belangen zou fnuiken. Het handelen van de overheid is evenmin consistent: enerzijds stevige taal en dito pretenties om het publieke belang te dienen, anderzijds terugtreden en bescheiden zijn om het publiek niet te ontrieven of onnodig te belasten. (.....) Er is weinig belangstelling bij burgers voor deelname aan politieke organisaties, maar sterk toegenomen bereidheid om voor specifieke belangen op te komen.” (Mijn samenvatting in vier woorden: malaise in de politiek, academisch verwoord.)

De essays zijn van Tjeenk Willink, voorzitter van de Raad van State, ex-voorzitter van de Eerste Kamer, Bram Peper, socioloog, ex-minister van Binnenlandse Zaken, Prof. Bart Tromp, politieke wetenschappen in Leiden en Amsterdam, en Prof. Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau.

•••••••••••••••••••••••••••••

Tjeenk Willink constateert dat in de laatste halve eeuw de positie van de overheid sterk is veranderd. De actieradius van burgers en bedrijven is groter geworden, maar de interventiemogelijkheden van de overheid zijn kleiner geworden. Tegelijk is de wederzijds afhankelijkheid tussen overheid en burger, overheid en markt, en overheden onderling, sterker geworden dan ooit.

Binnen de overheid neemt het belang van politieke colleges en bewindslieden af en van ambtelijke diensten toe, al of niet geprivatiseerd. Ambtenaren benoemen de problemen waarmee de overheid zich bezig moet houden. Ambtenaren formuleren het overheidsbeleid dat die problemen moet oplossen.

Het beeld dat de burger heeft van de overheid zit vol tegenstrijdigheden. De overheid moet terugtreden, maar wel verantwoordelijk blijven als er iets niet goed gaat. Diensten aan de burger moeten geprivatiseerd worden, maar de overheid moet garant blijven voor kwaliteit en beschikbaarheid aan het loket.

Hij constateert dat de overheid verantwoordelijk is en blijft voor de instandhouding en verbetering van de sociale en democratische rechtsstaat conform de Grondwet, maar dat het niet meer duidelijk is hoe de overheid dat kan blijven waarmaken. Dit probleem moet vanuit verschillende disciplines worden bestudeerd en aangepakt. Anders zal de rechtsstaat nog kwetsbaarder worden dan hij al is.

In mijn ogen munt dit essay uit door gedegenheid, geloofwaardigheid, onpartijdigheid, en weten waar hij het over heeft. Maar het zegt niet veel over democratie.

Het essay van Paul Schnabel heeft als ondertitel: “Een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de samenleving”. Let wel, niet oriëntatie, maar heroriëntatie. Hij is concreter dan Tjeenk Willink in zijn diagnose als hij het heeft over het groeiende gebrek aan maatschappelijke samenhang, de precaire balans tussen individuele ontplooiing en de principes van rechtvaardigheid en solidariteit, de veiligheid op straat, de integratie van minderheden, enz. Duidelijk meer socioloog dan jurist.

Zijn essay beschrijft de taken van de rijksoverheid volgens het ”4-R” werkmodel: richting, ruimte, resultaat, rekenschap. ‘Richting’ slaat op het lange termijn beleid. ‘Ruimte’ gaat soms naar burgers of maatschappelijke instellingen, soms naar de overheid als het b.v. gaat om duurzaamheid of integratie van strijdige belangen. ‘Resultaat’ en ‘Rekenschap’ nodigen uit tot permanente kritische toetsing van het beleid op zijn uitkomsten en niet alleen op voornemens en uitgangspunten. De rol van de overheid is anders geworden dan we ooit hebben kunnen voorzien: nu eens regelaar en regisseur, dan weer onderhandelaar, bemiddelaar, toezichthouder, dienstverlener of financier.

Uitstekend essay, maar gaat niet in op het democratisch gehalte van zijn model.

Bram Peper schreef zijn essay in 1999, toen hij nog Minister van Binnenlandse Zaken was. Zijn analyse bestrijkt goeddeels hetzelfde domein als Tjeenk Willink, maar dan meer als socioloog en politicus dan als staatsrechtdeskundige. Hij heeft het bovendien over het functieverlies van de politieke partijen. Het zijn niet langer dé voertuigen van de politieke meningsvorming en de vraag rijst of ze die functie opnieuw kunnen gaan vervullen. Zouden we het zonder politieke partijen kunnen stellen? Of moeten we gaan zoeken naar andere organisatievormen voor onze democratie? Of zou misschien een gewijzigd kiesstelsel een steviger binding tussen kiezer en gekozene kunnen bieden? Hij laat het bij vragen, geeft geen antwoorden.

Het essay van Bart Tromp past het best in de opzet van mijn bouwstuk, dus daar ga ik wat uitvoeriger op in. Zijn essay is deels een soort antwoord op het essay van Peper. Hij onderschrijft de diagnose van Peper, alleen al omdat hij die zelf 15 jaar geleden ook al heeft gesteld. Hij beschreef toen al de neergang van de politieke partijen in de termen van hun traditionele functies

De eerste is de programmatische functie. Partijen zijn niet langer de krachtcentrales van politieke ideeën. De ‘samenhangende beginselen’ van vroeger hebben plaatsgemaakt voor steeds langere waslijsten van eisen en verlangens van maatschappelijke organisaties en instellingen. De partijen lopen niet meer voorop maar volgen (naar mijn mening te vaak de waan van de dag)

De tweede traditionele functie is het organiseren van communicatie tussen kiezers en gekozenen. Dat ging ooit met partijvergaderingen, massameetings en een partijblad. Maar radio en televisie hebben politici in staat gesteld zich rechtstreeks tot de kiezer te richten. Ook opinieonderzoeken schijnen de overbodigheid van politieke partijen voor deze functie te bevestigen.

Partijen hebben alleen nog het monopolie van het selecteren en rekruteren van kandidaten voor de verkiezingen. Maar, zoals Peper ook zegt, dat is steeds meer het privilege geworden van de partijtop, die het ook heel goed zonder leden kan stellen, ware het niet dat ze de contributies nodig hebben, en de schijn moeten ophouden.

Tromp ziet geen brood in het idee van Peper om via een ander kiesstelsel de kiezers en de gekozenen dichter bij elkaar te brengen. Hij wijst er op dat D66 zich al 35 jaar beijvert voor structuurverandering, en dat inmiddels tal van commissies aan het werk zijn geweest om voorstellen te doen over staatsrechtelijke vernieuwingen, inclusief een herzien kiesstelsel. Ze sneuvelden allemaal in de Tweede Kamer. Politieke afkeer is natuurlijk geen bewijs dat een voorstel niet deugt, maar ook de wetenschappelijke lectuur toont dat soelaas van kiesstelselwijzigingen onwaarschijnlijk is. Hij wijst er op dat in Groot Britannië de ontevredenheid over hun districtenstelsel al jarenlang groeiende is, en dat ze daar het Nederlandse model als aantrekkelijk zien.

Trouwens, onze Kieswet hoeft niet eens gewijzigd. Het staat elke partij nu al vrij om een rechtstreekse band tussen kiezer en gekozene na te streven door in elke kieskring één of twee kandidaten te stellen, alleen dáár en nergens anders. De PvdA heeft dat tussen 1969 en 1992 gedaan, maar het leverde niet de verwachte resultaten.

Om zicht te krijgen op het vraagstuk ‘met of zonder politieke partijen’ geeft Tromp een historische terugblik. De moderne democratie kent twee tradities, een liberale en een radicale. Het denkwerk van de liberale traditie kwam hoofdzakelijk van de Engelse filosoof John Locke (1632-1704) en van de radicale traditie was dat Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Allebei erkenden zij de soevereiniteit van het volk, maar allebei wezen ze politieke partijen af als antidemocratisch.

Zelfs in de beperkte opvatting van democratie die de liberalen tot halverwege de 19e eeuw huldigden, was geen plaats voor partijen. In de liberale visie moesten de gekozenen zonder last of ruggespraak beraadslagen. De Amerikaanse constitutie draagt daar het duidelijkste stempel van, compleet met de angst voor ‘dictatuur van de meerderheid’.

De radicale opvatting van democratie (van Rousseau) gaat uit van de gedachte dat de wil van het volk één en ondeelbaar is. Het idee werd praktijk tijdens de Franse Revolutie. Het is buitengewoon vitaal gebleken. Niet alleen legitimeerde Robespierre zijn Terreur ermee, maar ook communistische, fascistische en populistische systemen gaven en geven het de pretentie van een ‘hogere’ vorm van democratie.

Beide historische tradities verwerpen dus het idee van politieke partijen. Waarom zijn ze er dan toch gekomen? Tromp beantwoordt deze vraag met een terugblik naar 1848, toen Nederland een parlementaire democratie werd. Niet meer dan 10% van de volwassen mannen kregen toen kiesrecht. Kandidaatstelling gebeurde door een kiesvereniging die eens in de zoveel jaar eventjes actief werd als er gekozen moest worden, maar er was geen sprake van een programma of iets dat daarop leek. De gekozene moest onafhankelijk van de kiezers met zijn persoonlijke kwaliteiten het algemeen belang behartigen.

In theorie zou je zo’n situatie als een partijloze democratie kunnen beschouwen, zij het wel elitair, en erg zuinig met democratie. Pas toen er tegenstelling ontstond tussen conservatieven en liberalen, kwam in 1879 de eerste politieke partij, de ARP.

Waarom kon een partijloze democratie toen functioneren? Tromp noemt een paar redenen:

1. Er waren nog geen grote politieke tegenstellingen, zodat de gekozene elke zaak op zijn eigen merites kon beoordelen. Bovendien kwamen kiezers en gekozenen uit dezelfde sociale laag.

2. De schaalgrootte was gering. Ieder Kamerlid wist slechts ongeveer duizend kiezers achter zich. Pas als dat er veel meer worden ontstaat behoefte aan organisatorische verbanden.

Tromp voegt daar zelf nog een derde factor aan toe: het was toen een standenmaatschappij, waarin het vanzelfsprekend werd geacht dat politiek bedrijven een privilege was van de hogere standen.

Verder denkend over partijloze democratieën ziet hij in theorie twee mogelijke varianten: de eerste is die van het oude liberalisme zoals net beschreven. Die verwerpt hij als niet meer realistisch en niet democratisch.

De tweede is gebaseerd op Rousseau en vervangt het partijenstelsel door een plebiscitaire democratie. Burgers kiezen dan een leider of leiders, maar kunnen zich niet uitspreken over diens beleid, en ze hebben geen controlemogelijkheid. Deze variant is óók niet democratisch, maar nog wel realiteit. In Latijns Amerika heeft men er zelfs een naam voor, democradura, combinatie van democratie en dictatuur.

Die democradura kun je ook in West Europa vinden, zelfs in Nederland, waar b.v. wezenlijke kwesties als de invoering van de Euro of de uitbreiding van de NAVO en van de EU nooit aan het oordeel van de kiezers worden onderworpen. Een tweede voorbeeld is dat onze belangrijkste politieke partijen hun programma’s alleen maar gebruiken in de verkiezingscampagne, daarna om het hardst roepen dat het natuurlijk geen dogma’s mogen zijn en vervolgens onder elkaar een regeeraccoord overeenkomen dat wél dogma is. Daarover hebben kiezers zich niet kunnen uitspreken en zelfs de meeste parlementariërs ook niet. Schoolvoorbeelden van plebiscitaire democratie. Ik voeg daar zelf nog een voorbeeld aan toe: de benoemingen van alle personen in politieke besturen, raadgevende organen, controle-organen en van hoge rijksambtenaren is in handen van een kleine politieke elite.

Tromp verwerpt beide varianten van partijloze democratie en concludeert dat we het niet redden zonder politieke partijen.

Zijn vraag is dan of er aan die traditionele functies van politieke partijen nog wel behoefte is. Voor de communicatie tussen kiezer en gekozene (of kandidaat) denkt men b.v. aan de elektronische snelweg. Tromp gelooft daar niet in. Moderne elektronische vormen van volksvergaderingen voegen inhoudelijk niets toe aan de traditionele zoals die in Zwitserland en New England nog wel gehouden worden. Mogelijke discussies tussen gelijkberechtigde burgers lopen nog steeds uit op monopolisering van het debat door enkele tientallen beroepsouwehoeren. Denk ook aan het programma Lagerhuis op TV

Tromp stapt dan over naar de vraag welke typen partijen denkbaar zijn. Door de recente verzuiling doet men wel alsof alle politieke partijen per definitie beginselpartijen zijn, maar dat is niet waar. Hij adstrueert met voorbeelden uit de geschiedenis dat de behoefte aan partijvorming, al of niet in democratieën, niets met een ideologische of programmatische lading van doen hoeft te hebben. Niet zelden is een politieke partij representante van een duidelijk onderscheiden groep kiezers, maar dan naar criteria als godsdienst, taal, etniciteit, nationaliteit, kleur of wat dan ook.

Een alternatief is de patronagepartij, die zijn aanhang verwerft met wijdvertakt dienstbetoon, politieke steun in ruil voor politieke gunsten. Wie daar de neus voor ophaalt moet bedenken dat dit systeem elders veel gebruikelijker is dan in Nederland, ook in westerse democratieën. Het wordt interessant om te zien wat er gebeurt als steeds meer buitenlanders in de Nederlandse politiek betrokken raken, want velen komen uit landen waar cliëntelisme een normale zaak is. Een vorm ervan is het sponsoren van politieke partijen door particuliere instellingen en bedrijven, en ook de neiging om politieke steun te belonen met hoge ambtelijke functies. Beide in de VS gebruikelijk, met inmiddels bekend geworden kwalijke gevolgen. Waar ligt de grens met corruptie?

Hij signaleert de neiging om Nederland een netwerksamenleving te noemen. Besluiten worden immers steeds meer in horizontale netwerken genomen, in snel wisselende coalities ad hoc van personen en groepen, zonder programma. Tromp plaatst er drie opmerkingen bij:

1. het gaat voorbij aan het feit dat macht in de samenleving ongelijker verdeeld is dan ooit, dat deelnemers binnen zo’n netwerk gewoon meer macht bezitten dan de mensen erbuiten

2. die snel wisselende coalities zijn in wezen niet anders dan politieke partijen in een andere vorm. Niet nieuw en niet bijzonder. Het Surinaamse en het Turkse partijstelsel zijn er voorbeelden van. In Turkije moet men per dag bijhouden hoeveel partijen er in het parlement zitten en welke parlementsleden er lid van zijn. Je moet natuurlijk niet vragen naar de stabiliteit van zo’n systeem.

3. Tromp ziet zulk netwerken als regressie, als een nóg verdere vermindering van politieke democratie. De kiezers krijgen dan nóg minder zicht op wat er met hun stem wordt gedaan.

Zijn slotsom is dat een politieke democratie onmogelijk is zonder politieke partijen, en dat de idee van een partijloze democratie een gevaarlijke illusie is. Maar, zo gaat zijn essay verder, niet alle typen van politieke partijen zijn even bevorderlijk voor een levenskrachtige democratie. Hij vindt dat de werkelijke keus gaat tussen wat Max Weber bijna 100 jaar geleden Weltanschauungsparteien en Appropriationsparteien noemde.

De eerste corresponderen met wat we beginselpartijen noemen. Die proberen op basis van bepaalde, algemene uitgangspunten en idealen groepen kiezers aan zich te binden. De tweede daarentegen zijn allereerst geïnteresseerd in het verwerven van macht en zijn bereid daartoe, b.v. met behulp van cliëntelisme, kiezers te werven. Weber gebruikte de termen als theoretische ideaaltypen. D.w.z. dat ze in de realiteit altijd in gemengde vorm voorkomen. Gemakshalve gebruik ik hierna de termen ‘beginseltype’ en ‘machttype’.

Tromps stelling is dat we in Nederland een verschuiving van ‘beginseltype’ naar ‘machttype’ waarnemen. Veroorzaakt door vele factoren. De eerste is de ideologische ontreddering. De politieke partijen hebben een tijd lang hun onderlinge verschillen nog een beetje kunnen manifesteren binnen de gematigd-kapitalistische context van de laatste eeuw. Maar op de jongste verandering naar een agressief neoliberalisme met puur technisch-wetenschappelijke en economische receptuur hebben de partijen nog geen ander antwoord kunnen bedenken dan meedoen.

Een tweede symptoom van die verschuiving is de verwording van partijen tot kiesmachines. In een kiesvereniging ging het nog om kiezen van kandidaten op basis van een of ander programma of beginsel. Maar in de meeste grote partijen worden de leden alleen nog maar beschouwd als geldgevers en klapvee. Met programma en kandidaatstelling moeten zij zich niet bemoeien. Die zijn steeds meer het privilege van de partijleiding, bijgestaan door een stel beroepskrachten voor advies, reclame, kiezersonderzoek e.d. De overgang van beginseltype naar machttype is ook de overgang van een ideële organisatie naar een bedrijf. (Naar mijn menig bovendien een bedrijf dat zonder overheidssubsidie al lang failliet zou zijn)

Hij vindt het zorgelijk dat de Nederlandse politieke partijen tekort schieten aan democratisch gehalte, maar hij vindt het perspectief van een partijloze democratie nóg zorgelijker en pleit dus tóch voor revitalisatie van het partijensysteem. De materiële basis voor nieuwe beginselpolitiek bestaat volgens hem. Het alternatief — alles zo laten — is voor sommige politici misschien een aangename utopie, maar met een niet-stabiele uitkomst. Mijn mening is dat Tromp de spijker op de kop slaat. Ik ben dus niet verbaasd over verschijnselen als Pim Fortuyn en Leefbaar Dit of Dat.

Wat vind ik er zelf van?

Mijn enige vaste overtuiging is dat voor de oplossing van het probleem geen ‘ei van Columbus’ bestaat.

Mijn commentaar heeft twee uitgangspunten:

1. Het volk dient soeverein te blijven, maar ieder volk krijgt de regering die het verdient. Politieke onverschilligheid zet zich dus altijd betaald.

2. Een perfecte democratie is onhaalbaar, waarschijnlijk niet eens mogelijk

Ik negeer de media die het verschijnsel Fortuyn tot zijn dood behandelden als een match tussen personen, op de manier van ‘Den Haag Vandaag’ op TV. Dat heeft met democratie niets te maken. Ik negeer ook de reacties die de verschijnselen niet willen of kunnen zien als een mogelijk falen van het stelsel, maar als het onschadelijk maken van een lastig verschijnsel. Die dus alleen maar de status quo willen handhaven. En ik ben het helemaal eens met de historicus Prof. von der Dunk in de NRC die de status quo een ‘dichtgetimmerde, zichzelf bedienende regentenkaste’ noemt.

Maar een complexe samenleving als de onze kan niet zonder regering, en dat betekent macht geven aan mensen. En macht corrumpeert. We lezen de voorbeelden bijna dagelijks in de krant. Dat vereist tegenwicht en controle, en verantwoording afleggen aan het soevereine volk.

Ik beschouw de recente politieke gebeurtenissen als een uiting van onbehagen van het volk, soms welomschreven, soms vaag.. Naar mijn mening vraagt dat om verandering van structuur en werkwijze van de overheid. Als erkenning van het feit dat het volk niet meer bestaat uit de gehoorzame burgers van een eeuw geleden.

Maar daar zit ook nog een andere kant aan. Alle burgers hebben nu recht op politieke participatie, maar dat is geen plicht. Voor mij is de hamvraag of een meer democratische structuur, dus meer ruimte voor die participatie, wel of niet een eind zal maken aan de politieke onverschilligheid. Zo niet, dan ziet het er somber uit.

Als we denken dat het er op aankomt een betere structuur te maken en dan weer achterover kunnen gaan leunen, hebben we het mis. In deze dynamische wereld is democratie een proces geworden dat onderhouden moet worden, en dus voortdurend aandacht zal vragen.

Ik heb twee knipsels uit de NRC neergelegd. Het artikel ‘Open het politieke systeem’ benadert wat ik bedoel. Het tweede artikel, van Eduard Bomhoff, getiteld ‘Politieke Inteelt’, illustreert mijn mening dat ons huidige stelsel zwaar tekort schiet aan democratische gehalte.

Ik hoop en verwacht ook een beetje dat we onderweg zijn naar een postmoderne democratie. En dat Fortuyn niet voor niets het leven verloren heeft.

Mail to

promeijn@promeijn.nl